李蕊秦颖北京建筑大学经济管理工程学院

基金项目:北京建筑大学“城乡建设与管理”产学研联合研究生培养基地项目(批准号:31062015001)。

摘要:项目后评价是项目建设周期中最后一道主要程序,也是项目投资管理的重要内容之一,国内污水处理PPP项目后评价尚处起步探索阶段。本文通过论述后评价目的、意义和原则,结合PPP项目特点提出污水处理PPP项目后评价指标体系的具体内容。为相关项目进行后评价提供参考和借鉴。

关键词:污水处理;PPP项目;后评价;

一、引言

公私合作关系(Public-Private-Partnerships,以下简称PPP),即政府为了基础设施项目的建设运营,在公共项目融资中引入民间资本,与私营部门以特许权协议的方式建立起来的一种长期的合作伙伴关系。随着我国经济增长和城市化进程的加快,公共设施及公共服务供需矛盾日益凸显。将PPP模式引入基础设施和公共事务领域,其主要目的是充分利用社会资源,使政府和私营部门的各自优势得以最大程度的发挥。

20152月,中央政治局常务委员会会议审议通过《水污染防治行动计划》(水十条)。目标是到2020年,全国水环境质量得到阶段性改善,污染严重水体较大幅度减少。到2030年,力争全国水环境质量总体改善,水生态系统功能初步恢复。随着国家对我国污水处理事业发展的重视,PPP模式已逐步成为建设运营的主要模式之一。鉴于PPP模式的污水处理项目建设运营经验不足的实际,如何有效地指导污水处理厂采用PPP模式进行建设运营已是污水处理事业发展的重点工作。

二、污水处理PPP项目后评价的目的和意义

项目后评价是指已建项目通过竣工验收,并经过一段时间的生产运行后,对已建项目的立项决策、目标实现、运营情况、项目效益、社会影响等各个方面进行客观、系统分析和总结的一种技术经济活动。后评价是项目建设周期的一个重要环节,自从上世纪30年代美国、瑞典等对一些建设项目进行后评价实施以来,后评价方法已被越来越多的国家和组织利用。我国项目后评价的正式开始是在二十世纪八十年代末,以《关于开展 1990 年国家重点建设项目后评价工作的通知》发布为标志,明确指出对涉及工、农、交通以及能源等方面的国家重点投资项目要进行项目后评估。经过二十多年的发展,我国项目后评价虽然取得了一定成果,但各项指标不完善,评价机制不健全,项目后评价尚处发展探索阶段。

由于PPP模式具有参与方众多,立场和利益各异,投资规模大,周期长,加快基础设施建设等特点,因此有必要对PPP项目进行后评价,改善项目实施效果和提高今后项目管理水平。通过后评价的实施,可复核和检查项目规划、实施和验收等环节的完成情况,摸清当前项目运行状况以及项目对当地社会、经济、环境的作用和影响,客观系统评价项目的目标与效果,总结经验与教训。并将后评价成果反馈到相关部门,使其作为今后改进工作的借鉴,使PPP项目工作规范化和科学化。因此,针对PPP项目开展后评价,对于提高资金使用效率、促进PPP项目合作机制的运行等具有重要意义。

目前,我国的后评价研究主要集中在对水利工程、交通运输、海洋及海岸带开发、路桥投资、电力工程等行业。而对污水处理工程,尤其是PPP项目的后评价研究并不多,国内外对相关课题的专门文献尚缺乏。我国目前对PPP项目的研究主要集中在PPP模式的应用、风险规避和实施方面,因此,本文旨在基于PPP项目管理的现状,对污水处理PPP项目展开后评价的研究。

三、污水处理PPP项目后评价的基本原则

(一)科学性与代表性

选择后评价指标体系要强调科学性原则, 如评价信息的准确性与可靠性、评价方法的适用性等。科学性不仅表现在后评价指标的选取要依据项目本身特性进行,同时注重与实用性相结合。这也是指标选取的首要原则。因为指标体系的科学合理直接关系到项目后评价的质量和效果。在满足科学性的前提下,指标选取还应尽量的简明清晰具有代表性,争取用尽可能少的指标反映出项目特点。

(二)系统性与整体性

污水处理PPP项目后评价是对项目立项决策、建设施工和正常运营各阶段工作情况的再评价。因此,PPP项目的后评价指标的选取不仅要有代表性,更要能够系统地反映PPP项目的全过程,力求项目各个时段的总体状况能够得到全面的反映。同时,这些指标相互联系,构成一个相互依存、支撑的有机整体。

(三)可比性与可操作性

污水处理PPP项目具有多属性、复杂性等特点。因此在构建后评价指标体系时,应明确各单项指标的涵义、计算方法,统一口径等问题,使指标具有可比性。可比性指的是项目后评价不仅横向可比,即和对比资料及未来发展趋势上可比;还要纵向可比,即相似区域的评价指标体系具有可比性。使得项目后评价能够客观、真实地反映投资项目的利弊。可操作性是指标的设置要有一定的外在表达形式,能够在实际工作中进行应用。定量的指标可以采用适当的计算方法获得指标数据。定性指标可以采用调查问卷、专家打分等方式获得数据。从而确保指标的适应性和有效性。

(四)动态开放性

污水处理PPP项目后评价涉及到社会、经济、生态环境等多个方面,这些影响因素都是在动态变化的,因此后评价体系的建立不应仅局限于项目目前的发展状况,还要适当考虑到今后一段时间内的发展趋势,要从项目的整个生命周期来进行考查。此外,还可以根据项目运营的不同阶段补充相应的指标,通过这些补充指标来反映项目的不同发展阶段具体情况,不断完善后评价指标体系的内容。

四、污水处理PPP项目后评价内容和后评价体系的构建

(一)污水处理PPP项目后评价的内容

污水处理PPP项目后评价通常包括过程评价(又叫执行情况评价)、效益评价(包括经济效益和社会效益)、影响评价(包括经济影响、环境影响和社会影响)和可持续性评价等内容。通常,项目后评价是在项目竣工后运行一段时间(基础设施行业一般是在竣工后 1-3 年)或投资的直接经济效益发挥出来后进行。在这个时间进行后评估,可以检查确定投资项目达到理想效果的程度,总结经验教训,为新项目的宏观导向、政策和管理提供反馈信息,为完善已建项目、调整在建项目和指导待建项目服务。

通过对正在进行的某污水处理PPP项目进行调研,并对现有的项目后评价体系指标的总结借鉴,结合国内外的研究成果增加了部分内容,建立了污水处理PPP项目后评价体系,如图1所示:

1污水处理PPP项目后评价体系

(二)污水处理PPP项目后评价体系构建

1、过程后评价

建设项目过程后评价是对项目全过程系统的回顾和总结,也是后评价的基础工作。过程后评价的目的是全面分析评价污水处理PPP项目生命周期各阶段、各环节的工作实绩,对比实际情况与评价的变化,找出差别并分析原因。

污水处理PPP项目过程后评价划分为四个阶段,即立项决策、前期工作、建设施工和运营管理这四个过程。其中立项决策阶段主要以决策的科学性与合理性为评价指标;前期准备阶段以项目初步设计报告、投融资方案、政府资金到位率、社会筹集资金到位率及设计的合理性为主要评价指标;建设阶段以PPP项目质量管理和机制评价、造价控制、污水(泥)处理工艺等方面为评价指标。运营阶段以故障检修率、污泥处置、PPP项目公司管理机制、运营成本与收益等作为评价指标。通过对每一阶段进行回顾,列举出需要评价的具体内容(见表1)。

1 过程后评价的主要内容

阶段

评价内容

立项决策

建设必要性、建设规模、产业政策、制约条件、风险预测、决策程序、项目组织决策、项目目标决策、项目融资决策、项目管理决策、VFM评价(物有所值评价)、可行性研究报告、合同谈判期耗时等

前期准备

项目建议书、特许权协议设计合理性、初步设计报告、投融资方案、政府资金到位率、社会筹集资金到位率等

建设施工

PPP项目质量管理和机制评价、造价控制、污水(泥)处理工艺、出水消毒技术处理、节能技术、治理技术创新性、PPP项目进度管理、项目合同执行、项目建设期时间、项目重大变更、 资金使用、特许权协议实施情况、工程竣工验收评价等

运营阶段

对水质改善是否达到目标、故障检修率、污泥处置、PPP项目公司管理机制、运营成本与收益、运行安全管理、运营性能评价、居民满意度等

2、经济效益后评价

经济效益后评价是以运营投产的实际数据为基础,重新测算各类相关数据,进行经济效益再评价。后评价要对回收率等财务和经济指标进行重新计算,其目的一是要确定原来测算的结论是否实际,二是要找出重大变化的原因及影响因素。若没有达到预期目标,就要及时找出差距,分析原因,总结经验,以提高同类PPP项目的投资决策水平。经济效益主要包括财务后评价和国民经济后评价。其中,财务后评价是从项目自身角度出发,通过对生命周期中各项成本-收益指标值的测算,进行项目财务后评价。而国民经济后评价是从该PPP项目对各个国民经济的影响进行的评价,分为内部效益和外部效益。主要评价指标有分配效果、成本收益、技术进步、产业结构等(见表2和表3)。

2:财务后评价的主要内容

目标

评价内容

项目成本

设备购买成本、运营管理成本、借款利息费用

吨水处理成本、贷款偿还能力、财务风险分析

项目收益

动态回收周期、内部回收率、投资收益率、

净现值率、财政补贴、收费定价等

3:国民经济后评价的主要内容

目标

评价内容

内部效益

成本、收益(用影子价格进行调整)、效益在各个利益主体(中央、地方、公众和外商)之间比例分配的合理性。

外部效益

对技术进步的影响:根据国家有关部门政策,对项目技术进步进行影响分析,主要用于衡量项目所选用的技术的先进和适用程度。

对产业结构的影响:建成后对国家及地方生产力布局、结构调整和产业结构合理化的影响。

污水处理PPP项目的投入产出效益等。

3、影响评价

影响评价包括经济、环境和社会影响三个方面,本文将经济影响单独作为后评价的一部分,故影响评价主要从社会影响和环境影响来分析。污水项目对城市水环境的改善和人们生活水平的提高起着非常重要的作用,因此,影响评价也应着重于社会和环境影响方面进行。

项目的社会影响是针对项目给社会经济产生的有形或无形的效益进行的分析。污水处理项目大多是非盈利项目,对社会虽然没有直接的经济效益,但是它的建设施工和运营间接拉动了城市经济增长,提供了更多的就业岗位,大大改善了城市环境,提高了居民的生活质量和水平。因此,社会影响主要是分析项目对国家或地方社会发展的贡献,指标主要包括:就业影响、居民的生活条件和生活质量、当地政府和居民参与情况、地方社区的发展等。环境影响评价可以通过对照评价前的《环境影响报告书》,重新对PPP项目的环境影响实际结果进行审查,具体内容主要包括PPP项目开始运行后对周边空气的影响、运行后噪音对周围居民的影响、对污染的控制、对地区环保质量的影响、环境管理状况等(见表4)。

项目的影响评价突出采用“有无对比”的方法,有该项目的状况和没有建设该项目进行对比,能够严格区别项目因素的影响与非项目因素的影响是进行影响评价的关键内容,也是后评价的难点之一。

4:影响后评价的主要内容

评价内容

社会影响

人们生活条件和水平的提高、就业岗位的增加、

当地政府和居民参与情况、对地方社区的发展等

环境影响

PPP项目开始运行后对周边空气的影响、运行后噪音对周围居民的影响、对生态平衡的影响、对污染的控制、对地区环保质量的影响、对自然资源的保护与利用、环境管理状况等

4、可持续性评价

可持续性评价是指项目在投入运营之后,对项目能否继续维持较好的效益,其内外部条件如何进行的评价。污水处理PPP项目的可持续性评价是对项目能否持续发挥投资效益、项目的发展潜力等进行分析、评价并做出具体判断,对接受PPP投资项目的三方是否愿意并能够根据自己的能力继续实现项目的既定目标,PPP项目是否具有可重复性等方面做出评价。提出项目可持续发展应当具备的内部外部条件,目前存在的问题及其对策措施。结合PPP项目特点和后评价的目的和要求,可持续性后评价主要包括两个方面,一方面是对可持续能力的定量计算,我们将它又分为协调度和持续度并进行分析,一方面是对影响可持续性的内部因素和外部因素进行的定性分析。主要包括政府相关政策法规、管理、组织和参与要素、经济财务因素、技术因素、社会文化和地区经济发展等因素。(见表5)。

5:可持续性后评价的主要内容

评价内容

可持续能力

协调度

社会影响、经济效益和环境影响之间的协调、环境及资源有效开发利用、

PPP项目的发展质量、居民满意度等

可持续度

科学决策水平、工程质量、科学技术的应用、

运营维护保障能力、运营维护状况等

可持续性影响因素

内部因素

PPP项目公司内部管理体制、管理人员素质、

项目运营状况、收费标准等

外部因素

相关政策法规、管理机构与制度设置合理性、社会文化、

地区经济发展等

5、综合后评价

污水处理PPP项目后评价种类复杂,由于涉及面多且各方的重要程度有所区别。所谓项目的综合评价,是在建设项目的各阶段、各层次评价的基础上,为使项目的整体优化而进行的综合评价。综合评价不仅于某一项或几项指标的最优,而是将不同观察角度和不同价值观综合,谋求PPP项目的整体优化。因此,为确保该类项目后评价工作的全面性和准确性,需进行综合后评价。综合后评价主要有模糊综合评价法、成功度评价法等。

成功度评价法是依靠评价专家或专家组的经验,针对各项评价结果进行打分,成功度一般分为5种:完全成功、基本成功、部分成功、不成功和失败。从而对污水处理PPP项目的成功程度做出定性的结论。

五、污水处理PPP项目后评价的常用方法

(一)资料搜集法

污水处理PPP项目调查搜集资料方法主要有利用现有资料法、实地观察法、专家访谈法、问卷调查法等。

(二)分析评价法

项目后评估主要采用的是定性与定量结合的分析方法,具体方法有:对比分析法、逻辑框架法等。本文只简单列举几种主要的评估方法。

1、对比分析法

对比分析法是项目后评价常用的一种方法,是通过将项目完成后的结果和预期目标进行比较并从中发现问题,分析问题,最后总结经验。对比分析法又可以分为前后对比法、有无对比法。前后对比法是指从项目可行性报告和经济评价的各项结论出发,将预测结论和项目运行的实际情况相比较,从而对项目整体效益和结果做出评价。有无对比法是对项目实施和不实施两种情况做比较,然后确定项目实施对社会、经济、技术、环境等各方面的影响。对比分析的关键是要求工程付出的代价和产出的效果口径一致,即所最终度量的效果要真正归因于该项目。

2、层次分析法

层次分析法(AnalyticalHierarchyProcess,简称AHP),是是一种将与决策紧密相关的元素分解成目标、准则、方案等层次,在此基础之上进行定性和定量分析相结合的层次权重决策分析方法。AHP在项目评价中目前已得到广泛运用,方法灵活易于操作,在准确度上也有提升。进行层次分析时,一个关键是建立一个有效的递阶层次结构。由于项目后评价通常牵涉多个指标,这些指标性质、表现形式和计量方法又存在较大差异,因此可以通过运用该方法,使这些指标因素系统化、数量化、模型化。从而简化对问题的分析,进行反馈控制。

3、逻辑框架法。

逻辑框架法(Logical Framework Approach, 简称 LFA),是美国国际开发署于1970年开发并使用的一种项目设计、计划和评价工具。逻辑框架法是社会评价中常采用的一种评价方法,它是通过构建一种简单的逻辑框架使复杂的项目简单化,通过运用应用问题树、目标树和规划矩阵三种手段,可以帮相关评价人员理清项目的目标-手段关系,因果关系和外部制约关系。它是一种宏观综合的评价方法。

六、结语

综上所述,随着我国城镇化进程的不断加快,污水处理作为民生项目现处于一个重要的发展期。污水处理运用PPP模式,引进社会资本与政府进行合作,不仅减轻了财政负担,又提高了效率。但PPP项目面临着系统性不足、项目进度缓慢、运营质量较低、项目建设程序和管理不到位等问题,项目后评价就显得尤为重要。本文从项目后评价着手,建立一套相应的指标体系,进行了系统性的分析,包括后评价的内容、指标和方法;以改善我国PPP项目管理,促进PPP项目品质的提高,使公私合作模式朝着健康有效的方向发展。

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