一、非户籍地人口受教育权利现状

  所谓户籍制度,是指以1958年颁布的《中华人民共和国户籍登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要附加劳动就业制度、福利保障制度、医疗保健制度等辅助性措施,以及在接受教育、转业安置、子女落户等方面衍生出的许多具体规定。目前的户籍制度将对公民进行“城与乡”、“内与外”的划分,这在一定程度上不利于保护劳动者的合法权益,使外来人口的子女教育、住房、医疗、就业保障等诸多权利难以实现。在许多大中城市,孩子若没有所在城市的户口,上学都要比当地市民多花不少钱。

  上世纪90年代以来,随着中国现代化、城市化进程的加快。农村人口急剧向城市流动。受现行户籍制度及城乡教育非均衡状态的制约。城市尤其是大城市的非户籍人口子女教育问题日益凸显。由于在现行户籍制度下,教育、医疗、就业及社会保障等社会公共服务功能依附于户籍。目前一些大城市。受土地、水源、环境等资源客观因素的限制,其户籍管理仍然没有放开。仍然实行较为严格的户籍准入制度。与此同时,随着大量外来人口涌入大城市长期居住,却无法获取所在城市的户籍,从而导致其教育、医疗等基本权益得不到保障。特别是在教育方面。一长期以来,城市外来户籍人口子女不能享有与户籍人口子女同等的教育权利。甚至基本的义务教育权益也难以得到保障,由此产生了诸多教育公平问题。在当前情况下,保障大城市非户籍人口子女教育公平已经成为我们必须重点关注的问题。

  拥有平等的教育机会和享受平等的教育权利是教育平等的基本内涵。我国宪法第46条规定:中华人民共和国公民有受教育的权利和义务,国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。这一规定体现了国家对公民的受教育权利的重视和保护。然而,教育资源乃是社会中一种竞争激烈的稀缺资源,且我国的教育资源也并非平均地分布,而是根据二元户籍制度被划分为城市和农村两大块。另外,教育资源的分配还明显向城市倾斜,对农村孩子和城市孩子实行差别对待。这种不平等主要体现以下两方面:

  第一,农村孩子难以享受与城市孩子同等的义务教资源。正如上文所述,城市的不断发展。使得大量农民工涌入城市,其后果不单单是农民工的合法权利难以得到保障。他们的孩子也有可能遭受同样的境遇。因此,如何让外来儿童在城市接受教育、享受与城市儿童相同的义务教育就成了非常棘手的问题。从本质上来说,二元户籍制度造成了城市与农村教育资源的割裂。相关资料显示,2010年以前,外来儿童在城市接受义务教育就必须向学校缴纳数额不等的“赞助费”、“借读费”,或称“择校费”。尽管教育部2010年底公布的《教育部关于修改和废止部分规章的决定》删除了《小学管理规程》第12条一“并可按有关规定收取借读费”这项规定,仍然有不少学校利用农民的法律意识不强、法律知识不足,以及他们“害怕孩子上不了学”的这种担忧的心理,置国家政策与法律于不顾,强行收取所谓的“赞助费”、“借读费”等费用。而有些学校在法律严禁收取“借读费”后,就直接不再接收借读生了,将外来儿童直接拒绝在校门之外。外来儿童的受教育问题着实让人担忧。他们出身贫寒。希望通过受教育、学习知识来改变自己将来的人生。可是。农村户口这块绊脚石已经让他们输在了义务教育的起跑线上。

  第二,高等教育的户籍壁垒。高考是改变人命运的重要机会。可是由于中国人口众多。本来就非常稀缺、有限的高等教育资源又倾向于分配给具有城市户口的居民。于是,就造成了农村户口的考生与非农户口考生之间在机会上的不平等。在一些经济比较发达的城市。考生在接受着中国最好教育的同时还享受了国家给予的较低的高考录取分数线的优惠。而一些教育水平不高的省份,高考录取分数线却是高高在上。遥不可及。高考录取机会的不平等,再加上义务教育起点的不均等,使得农村户口的考生享受平等高等教育资源这件难事,变得难上加难。另外。高考录取分数线依据户籍来划定还造成了另外一种特殊的社会现象――“高考移民”。像北京和上海这种东部经济发达的省份,内蒙古和新疆这种西部省份的高考录取分数线比较低。针对这两种不同情况,“智慧”的中国的考生分别采取了不同的“移民计划”,即“高中移民”与“高考移民”。

  二、非户籍地人口受教育权利保障建议

  (一)近景方案:加大对非户籍地人口受教育权特别是义务教育权利的保障力度

  依法实施和切实保障非户籍人口子女义务教育公平。第一。进一步完善非户籍常住人口管理办法。坚持“以流入地政府管理为主”解决非户籍常住人口子女义务教育是最适宜的方法。但该方法面临很大的问题,即非户籍常驻人口数量上的无序流入。针对这一问题,应该通过规范人口管理使非户籍常住人口的“无序流入”转变为“有序流入”,从而为流入地政府的管理减小阻力。第二,同步规划和配置非户籍人口子女的义务教育资源。据学龄人口分布状况,结合公建配套等城市规划措施,制定基础教育资源发展规划,增加次中心城区等人口大量导入区的基础教育资源的供应量,增加对农民工子女集中的区域公办学校的投入,改建、扩建一批学校,扩大容量。第三,充分发挥民办学校的作用。一方面要提高公办学校接受农民工子女就学的比例,毕竟公办学校在解决农民工子女就学中发挥着不可替代的作用;另一方面,积极鼓励和扶持民办中小学发展,给予民办学校适当的资金补助,充分发挥民办中小学在解决非户籍人口子女义务教育中的积极作用。同时制定农民工子女学校设置标准,扶持符合办学设置标准的农民工子女学校,使其成为具有独立法人资质的民办学校,逐步淘汰规模小、不符合设置标准的农民工子女学校。对纳入民办教育管理的农民工子女学校,每年给予经费补贴,助其改善办学条件。   (二)远景方案:推动户籍制度改革

  我国传统的户籍制度伴随我国的经济活动、社会生活已经半个多世纪了,早已无法担当起新的历史使命。社会在飞速发展,面对经济、政治体制改革的逐步深入与完善,社会民主化、文明化的推进,这套户籍制度的局限性也越来越突出,以至严重影响了当前的经济发展。

  我国的户籍制度并不仅仅是一个简单的登记制度,它承担着一些其他的社会功能:区分了城乡户口的差别;对人口的流动,尤其是农村到城市、小城市到大城市的人口流动进行限制;和不同的户口类别相对应,有不同的福利标准等等。正是户籍制度的这些附加功能使得户籍制度与现代经济、社会的发展越来越不相适应。当前的户籍制度改革必须从剥离户口上的附加利益着手,使户口的登记和证明的原本作用回归。通过建立全面、深刻的户籍制度改革,彻底打破城乡二元社会结构的界限,实行一元化的居民身份制度,允许城乡居民在城乡之间自由流动,并进一步促进城乡居民在自由流动过程的全力保障。应努力实现公共服务城乡统一,使城乡居民在统一的户籍管理制度下享受平等的教育、科技、文化、卫生、住房、社保等基本公共服务和社会福利。特别是对于农业人口,应使农民进城不进城完全尊重农民的意愿,不进城的农民同样享受政府提供的基本公共服务、社会保障和社会福利。

  三、结语

  受教育权是一项基本人权,是宪法赋予公民所享有并由国家保障实现的一项基本权利,也是公民享受其他文化教育的前提和基础。虽然从宪法方面看,受教育权只是20世纪才出现的宪法权利,但是,随着世界范围内人们温饱问题的逐步解决,它越来越受到关注。而且,随着各国经济水平的提高,人们关注的重心也在逐渐上移,起初是义务教育阶段的初等教育和中等教育,随着知识经济时代的到来,高等教育权也走进了人们的视野。在经济不发达的时代,拥有初中等水平的知识即可适应生存和发展的需要,而如今有高层次的知识不仅成为发展的前提,而且正日渐成为生存的前提。这种社会需求激发起人们对高等教育的渴望,催生了各国高等教育的大众化(在一些发达国家甚至出现了普及化)趋势。受教育权不应成为少数人的专利和特权,而应该是全体公民都享有普遍权利。随着法律全球化的发展,对于中国而言,“法律全球化为中国提供了建设社会主义法治国家和促进法律现代化的条件”,我们应该汲取国外关于公民受教育权法律保障的有益经验,推动我国的相关立法,使我国公民的受教育权得到更加全面和公平的保障。

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