中央和地方关系既强调了权力在一国中央与地方的分配问题,又同一国内部经济关系调整、民族关系的和谐与稳定乃至整个国家的现代化建设、政治民主化进程有着密切联系,如果这一问题处理不好甚至会引发一个国家的分裂与灭亡。世界政治发展史无数次证明,中央与地方关系这一问题直接与一个国家的统一与灭亡息息相关。

  一、普京时代俄罗斯中央与地方关系的政策回顾

  (一)普京第一任期的改革政策

  2000年3月,普京被当选为俄联邦第二任总统,这开启了引领俄罗斯恢复世界强国地位的普京时代,普京一上台就抓住了俄罗斯之所以日渐衰弱的核心问题,从完善联邦关系、建立有效政权入手开始了改革的进程。

  1、以设立总统全权代表的方式加强地方对中央的隶属关系

  普京为加强中央对地方的监督和协调,将俄罗斯原有的89个联邦主体按地域原则划分为7个新联邦区。俄联邦总统向每个新联邦区派驻1名总统全权代表。实际上,这一改革的实质在于合并了总统对地方纵向机构的控制,而不仅仅在于合并原有的联邦主体;在于更好的提高各级政府行政效率,而不仅仅在于改变原有的行政区划;在于加强联邦制的建设,而不仅仅是为了削弱地方政府的控制权。毕竟有效的管理7个新联邦区要比有效的管理89个联邦主体要容易得多。

  2、通过突出宪法的作用来加强中央对地方的法律约束机制

  普京上任初期面对的最棘手的问题便是俄罗斯宪法的地位与尊严受到了挑战,国家的整个法律体系也受到了严重的践踏。为加强对法律问题的重视,避免因法律问题引发国家宪法的安全、中央政府对地方政府的约束能力以及俄罗斯国家的统一与完整遭到破坏等恶劣的后果,普京一次又一次的回绝了部分议员有关于修改宪法的提议,同时普京坚持认为俄罗斯的超级总统制与宪法是捆绑在一起的,践踏宪法就是侵犯了总统的至高权力。普京深刻认识到只有通过联邦宪法和法律对各地方宪法和法律进行审查和仲裁才能实现俄罗斯宪法的约束机制,从而为普京的各项改革措施创造重要的法律环境。

  (二)普京第二任期的改革政策

  1、通过进一步推进联邦主体合并来巩固联邦政权体系

  在普京下达一系列的联邦主体合并政令以后,自2004年开始,俄罗斯联邦主体合并正式进入实施环节,并得到了联邦议会上院的大力支持。在2005年的国情咨文中普京提出要实现联邦主体合并这项复杂的工程要遵守两条原则:“第一,联邦主体越来越积极地表现出合并的愿望,这是好的趋势,但不要把它变成又一个政治运动;第二,联邦主体不是为了合并而合并,而是为了优化管理,为了更有效地执行社会经济政策,最终是为了提高人民的生活水平①”。应该说,从一开始俄罗斯政府就对联邦主体合并采取极为审慎的态度。从实践来看,俄罗斯的联邦主体合并虽然进展缓慢,但新成立的联邦主体从程序到结果都没有出现反复和波动,说明普京执政时期采取的循序渐进式的国家结构改革是成功的。

  2、由总统提名地方领导人的任免

  在经历了别斯兰事件之后,普京意识到只有中央与地方共同建立起权力执行机关才能保证俄罗斯政权的统一与联邦制的发展,因此他认为俄罗斯地方的最高领导人应由国家元首推荐,然后经过议会选举产生。这一改革的实质就是要收回中央对地方领导人的任免权,当然普京的这项改革触及了俄罗斯政治体系的核心,因此受到了地方长官等反对势力的强烈反对。

  (三)普京第三任期的改革政策

  2012年3月,普京第三次入主克里姆林宫,由于目前普京仍处于这一执政时期,而他在这届任期内明确提出要实现俄罗斯“强国梦”,这一阶段他改革的重点侧重于着力发展本国经济和国防建设。而他并没有把中央与地方关系的改革放在突出的发展地位上,只是提出俄罗斯会继续推进与独联体国家一体化进程以顺应地区一体化这一世界发展潮流。

  二、普京时代俄罗斯中央与地方关系的方法评估

  普京对中央与地方关系的改革之所以取得极大的成功主要依靠于准确、高效的改革方法。普京的改革之所以取得成功正是由于以下三个方法:

  第一,明确宪法地位。普京以身作则,极力号召维护宪法的地位,高举宪法至上,反对委员会修改宪法,充分为其改革的一系列政策提供了合法性依据。

  第二,统一民众思想。公民国家的基础,尤其是对于像俄罗斯这样的多民族超级大国来说,如何让全体公民对中央和地方都保持政治忠诚极为重要的。在这方面,普京抓住了民众的心理诉求,始终倡导“俄罗斯思想”、“爱国主义”、“社会团结”、“强国梦”并成功带领俄罗斯恢复了其世界强国的地位,得到了广大民众的支持。

  三、普京时代俄罗斯中央与地方关系对我国的启示

  目前中俄两国都经历着政治经济模式的转轨过渡时期,尽管俄罗斯在国体、政体等许多方面与我国存在很大的差异,但是中俄两国在过去和现在遇到诸多相似的问题。所以,普京的关于中央与地方关系改革,对中国具有启示意义。

  首先,中俄两国都是地域辽阔、民族众多的超级大国,在这种背景下,如果不能建立起一个合理、高效的中央地方权力分配模式,就不可能实现国家的长治久安和经济的健康发展,更不利于我们实现中国梦。同时,我们也要学习普京积极探索适合其国情发展的政治道路的决心和勇气。

  其次,俄罗斯在改革中央与地方关系问题上,虽然取得了不少成绩,但是仍然存在着一些不足之处。我们应该充分认识到普京政府并没有针对一个超级大国在构建合理的中央与地方权力分配模式时应该怎样处理文化、宗教和民族关系等诸多问题时没有给出让民众满意的答案,这是我国在未来各项改革中应当注意的问题。

  最后,普京妥善的处理了稳定与发展二者的关系,充分调动中央与地方政府两者积极性,在其改革过程特别注重法制建设和司法建设,尤其是普京为加强中央与地方的多领域合作所作出的改革实践对转型期的中国而言格外具有借鉴意义。(作者单位:沈阳师范大学管理学院)

  注解:

  ①普京.普京文集[M].北京:中国社会科学出版社,2004:131.

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